摘要:反腐敗是對權力掌握者的監督和制約,這就決定了監督機關必須獨立、高效、權力集中,有能力衝破公權力的干擾和關係網的阻撓。因此,增強反腐敗機構的相對獨立性和權威性,才能瓦解腐敗利益集團,打破權力監督瓶頸,從根本上提升反腐敗成效。
  獨立、權威、高效:反腐敗機構建設的基本標準
  
  《聯合國反腐敗公約》規定,反腐敗機構應有必要的獨立性,能免受任何不當影響,有效履行職能。獨立性、權威性和高效性既是反腐敗工作追求的基本目標,也是反腐敗專門機構建設的根本要求,直接關係到反腐敗工作的力度和效果。
  獨立性是指反腐敗機構直接隸屬於最高行政首腦、議會或國家司法部門,能獨立行使職權,抵禦外部政治壓力和不當干預。聯合國毒品與犯罪事務辦公室明確了反腐敗機構保持獨立性的十二條標準,認為機構獨立、人事獨立、經費獨立、職權獨立是有效開展反腐敗工作的基礎,其中,職權獨立是核心,機構獨立、人事獨立、經費獨立是保障。
  機構獨立。監督者必須與被監督者相對分離,擺脫對被監督者的從屬地位或依賴關係,使彼此成為相對平行的行為主體。新加坡貪污調查局曾經先後隸屬於四個不同的部級單位,但查辦案件效果均不理想。1970年後,貪污調查局轉歸總理直接領導,並得到人民行動黨領導人的大力支持,被賦予廣泛的職權,形勢才得以改觀。香港在上世紀50年代到70年代,先後四次調整和強化反腐敗機構力量,但反腐敗依舊困難重重,直至設立直屬總督(現為特首)的廉政公署,反腐敗工作才發生了轉機。
  人事獨立。反腐敗機構應有相對獨立的選人權和用人權,特別是官帽不能捏在被監督者手中,否則很可能因職務行為被變相降職、解職或調整工作崗位。英國議會行政監察專員可以終身任職直至65歲退休,只有在本人要求辭職,或因嚴重違反法紀受到議會上下兩院的彈劾,方可要求辭職或撤職。美國聯邦政府監察長由總統徵得參議院同意後任命,調崗時必須向國會說明理由。泰國國家反腐敗委員會委員由遴選委員會按2∶1比例篩選候選人,最後由參議院投票產生。波蘭中央反腐敗局局長由總理任免,但必須徵得總統和議會特別服務委員會的同意。
  經費獨立。拿誰的錢,替誰辦事。古今中外,概莫能外。美國開國元勛之一漢密爾頓在論述法官獨立問題時曾一針見血地指出,“一般情況而言,對某人的生活有控制權,等於對其意志有控制權。”這一深刻論斷同樣適用於反腐敗機構,只有實現預算獨立、薪金獨立,懲處腐敗犯罪才更有底氣。巴西和智利等南美國家法律規定,反腐敗機構的預算單列,按國家總預算的一定比例提取,以保障其工作的獨立性。菲律賓監察專員享有同憲法委員會主席相同的職級、薪金和特權,且薪金只能增加,不能減少。
  職權獨立。反腐敗機構獨立行使職權時有健全的法制保障,才能公正無私地辦案,不屈服於地方的“長官意志”,不懼怕任何違法亂紀的利益集團。在美國、韓國等發達國家,偵辦腐敗案件的檢察官相當於一個獨立機構,全權負責案件調查工作,不得接受上級的不當干預,否則自行承擔責任。烏干達行政監察總署獨立行使職權,向總統負責,任何部門和個人不得干預其調查活動。比利時聯邦監察專員就任後,可在職權範圍內不接受任何機關的指示,聯邦眾議院也不得干預其工作。
  權威性是指反腐敗機構敢於碰硬,工作得到最高政治領導層的親自推動。香港《廉政公署條例》規定,凡是貪污投訴,只要有足夠線索可以追查的,一定要調查跟進,不容任何人干預,沒有特權、僥幸和例外。2012年以來,廉政公署先後調查時任特首曾蔭權、特首候選人唐英年和前廉政專員湯顯明,引起島內外極大震動。在其他國家和地區,反腐敗機構往往直接隸屬於總統或國家立法機關,政治地位較高。東歐劇變後,發展中國家的反腐敗機構紛紛從隸屬於政府領導向總統或議會權力中心靠攏,波蘭、蒙古、泰國等對議會負責,俄羅斯、白俄羅斯等對總統負責。其他西方發達國家也大抵如此,如美國政府道德署從聯邦人事局獨立出來,直接歸總統領導。有人總結稱,不論是在東方國家,還是在西方國家,反腐敗成功經驗都有一個共同特點:“國家權力核心在哪裡,反腐敗機構就直接從屬於哪裡”。
  高效性是指能及時查辦腐敗案件,突出表現是最終起訴率和有罪判決率較高,或者不起訴率較低。新加坡貪污調查局特別強調查案效率,一般的貪污賄賂案件必須在3個月內調查完畢。印尼反腐敗委員會所查辦案件的最終定罪率近乎100%,先後查處涉及執政黨主席、部長、議員等在內的100餘宗大案要案。印尼學者研究發現,在國內高等法院和最高法院審理的腐敗案件中,印尼反腐敗委員會的辦案效率最高,個案調查時間分別比其他部門(警察、檢察機關等)縮短24%和58%。
  獨立調查權是建立懲治腐敗長效機制的關鍵

  獨立、公正地反腐肅貪,才能贏得民心,建立懲治腐敗的長效機制。在大部分國家,為減少利益集團和地方勢力的阻撓,一般採用中央主導型的反腐敗模式,保證反腐敗機構的獨立調查權。其中,中小國家和地區的反腐敗機構大多實行垂直管理,美國、俄羅斯等雖主要採取派駐機構模式和分區管理模式,但不斷增強派駐機構的獨立性,減少外部干擾。
  垂直管理模式。此模式有助於集中監督權力,排除地方勢力干擾,但管理難度較大,一般適用於人口較少的國家和地區。新加坡貪污調查局直接對總理負責,編製不到百人,無任何地方分支機構。香港廉政公署負責調查全港的任何貪污腐敗案件,七個地區辦事處主要負責推廣倡廉教育和接受舉報。在部分中等規模國家,反腐敗機構選擇重要省份和重點城市設立垂直領導的分支機構,例如印度中央調查局、伊朗國家監察組織和澳大利亞聯邦監察專員公署。
  派駐機構模式。此模式有利於發揮駐在部門的職能優勢和資源優勢,因地制宜地開展反腐敗鬥爭,但需要從制度上保障派駐機構在人事、經費和職權上的相對獨立性。希腊行政監察總局在中央和地方政府部門設監察員辦公室,該辦公室既向所在部門主管負責,又向總監察長負責,但調查工作受總監察長領導,業務保持獨立。美國監察長辦公室內設於聯邦政府部門,辦公設施由駐在部門提供,但屬於獨立的機構,重大事項必須同時報告行政機關負責人和國會有關委員會,每年工作經費和培訓經費在聯邦政府預算中單列,行政機關負責人不得干預調查工作,總統任免監察長時必須徵得國會同意或說明理由。
  分區管理模式。此模式兼具垂直管理模式和派駐機構模式的優點,既可集中管理,又能節約行政資源,強化對地方反腐敗機構的監督和指導。俄羅斯總統監察局在中央區、西北區、南部區、伏爾加沿岸區、烏拉爾區、西伯利亞區、遠東區等七個聯邦區設立監察分局,分局局長一般由總統全權代表助理擔任,部分由總統全權副代表擔任。羅馬尼亞國家反腐敗局除總部外,設有15個直屬的地區辦事處,分別負責41個省和1個直轄市的案件調查工作。2007年至2011年,羅馬尼亞國家反腐敗局在人員編製不足400人的情況下,查辦900餘起案件,涉案人員超過3600人,包括10名部長或前部長、87名市長、14名議員和24名高級軍官。(冉剛)  (原標題:世界反腐敗機構概況:獨立性是機構的生命線)
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